全國(guó)
手機(jī)版|
關(guān)注公眾號(hào)|
下載手機(jī)APP 一、《辦法》制定實(shí)施的背景
首先，制定實(shí)施《辦法》，是我省落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略的客觀要求。一是貫徹習(xí)近平總書(shū)記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略，我省爭(zhēng)取到了先行試點(diǎn)任務(wù)，必須按照中辦、國(guó)辦印發(fā)的有關(guān)文件要求，制定好《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法》。二是確保我國(guó)能源戰(zhàn)略安全，必須穩(wěn)步提高國(guó)內(nèi)石油天然氣產(chǎn)量，增強(qiáng)自主供應(yīng)能力，推進(jìn)煤層氣增儲(chǔ)上產(chǎn)我省義不容辭。三是落實(shí)“節(jié)約資源，保護(hù)環(huán)境”基本國(guó)策，擴(kuò)大我省清潔能源自用及外輸能力，是打好京津冀地區(qū)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要支撐。
其次，制定實(shí)施《辦法》，是我省推進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)跨越發(fā)展的客觀要求。我省煤層氣資源潛力大、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、距離京津冀大市場(chǎng)近，具備打造支柱產(chǎn)業(yè)、實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的良好前景。但是由于煤層氣管理事權(quán)匹配不到位、體制機(jī)制不順暢，導(dǎo)致“有權(quán)的顧不上、看到的沒(méi)權(quán)管”和“圈而不探”“占而不采”兩大頑癥長(zhǎng)期存在，主力氣田打造與產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)步履蹣跚。2017年以來(lái)，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了石油天然氣體制、礦業(yè)權(quán)出讓、礦產(chǎn)資源權(quán)益金等重大改革，明確了具體目標(biāo)和改革路徑。我省要在2022年初步建成國(guó)家非常規(guī)氣基地，必須從省級(jí)層面加強(qiáng)改革統(tǒng)籌和制度剛性，正確處理油氣資源開(kāi)發(fā)與礦區(qū)生態(tài)保護(hù)、政府主導(dǎo)推進(jìn)與企業(yè)主體責(zé)任等重要關(guān)系，構(gòu)建上下同心、企地共建的的全新格局，理順煤層氣產(chǎn)業(yè)“上下聯(lián)動(dòng)”“內(nèi)外協(xié)調(diào)”的體制機(jī)制。出臺(tái)《辦法》勢(shì)在必行。
第三，制定實(shí)施《辦法》，是我省深化自然資源領(lǐng)域改革的客觀要求。2016年以來(lái)，原國(guó)土資源部在我廳率先啟動(dòng)煤層氣礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點(diǎn)，雖然采取了委托方式，但充分信任、充分放權(quán)、充分支持，加上山西省委省政府加強(qiáng)統(tǒng)籌，使得專(zhuān)項(xiàng)試點(diǎn)發(fā)揮出了綜合效應(yīng)，激活了煤層氣產(chǎn)業(yè)“一池春水”。但隨著試點(diǎn)的持續(xù)深入，僅僅優(yōu)化現(xiàn)有制度的執(zhí)行，已經(jīng)難以適應(yīng)資源管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新要求，迫切需要煤層氣資源管理制度的自主創(chuàng)新、礦地林環(huán)政策的統(tǒng)籌安排，為“放管服”改革釋放新的更大空間。出臺(tái)《辦法》恰逢其時(shí)。
二、《辦法》的起草過(guò)程
2019年9月以來(lái)，山西省自然資源廳開(kāi)始起草《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法》，先后多次向省直相關(guān)部門(mén)、駐晉油氣企業(yè)、協(xié)會(huì)、各市自然資源局征求意見(jiàn)。2020年2月，我廳將《山西省煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法(草案)》上報(bào)省政府審查，并征求自然資源部意見(jiàn);2月13日，省長(zhǎng)辦公會(huì)議對(duì)煤層氣勘查開(kāi)采管理辦法專(zhuān)題研究后，我廳配合省司法廳對(duì)辦法草案進(jìn)行審查和修改;在征求意見(jiàn)階段，向36個(gè)省直部門(mén)、11個(gè)設(shè)區(qū)的市政府、以及協(xié)會(huì)商會(huì)、省內(nèi)外36家相關(guān)企業(yè)的征求意見(jiàn)，同時(shí)省司法廳在其門(mén)戶網(wǎng)站面向全國(guó)公眾征求意見(jiàn);在立法論證階段，我們與省司法廳邀請(qǐng)了自然資源部、中國(guó)地質(zhì)調(diào)查局、中石油、中石化、中海油以及省內(nèi)高校、律所的專(zhuān)家學(xué)者召開(kāi)了立法論證會(huì);在立法協(xié)調(diào)階段，省司法廳組織省發(fā)改委、省財(cái)政廳等15個(gè)省直部門(mén)召開(kāi)立法協(xié)調(diào)會(huì)，對(duì)《辦法》涉及的幾個(gè)重要問(wèn)題，省政府領(lǐng)導(dǎo)親自組織研究協(xié)調(diào)。3月18日，《辦法》經(jīng)省人民政府第63次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò);3月30日，省委常委會(huì)審議通過(guò)《辦法》，同日林武省長(zhǎng)簽發(fā)省政府令第273號(hào)，明確自2020年5月1日起施行。
三、《辦法》遵循的基本理念和主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容
(一)關(guān)于《辦法》起草遵循的基本理念
根據(jù)黨中央國(guó)務(wù)院、省委省政府和自然資源部有關(guān)油氣體制改革的決策部署，特別是黨的十九屆四中全會(huì)決定，《辦法》制訂體現(xiàn)了以下基本理念：
1.全面落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院相關(guān)要求，能先行的盡量先行(清晰表述“什么事、如何做”)，可先試的努力先試(具體表述為“探索研究”);
2.加強(qiáng)煤層氣勘查開(kāi)采管理，不是靠權(quán)力上收、增加程序，關(guān)鍵是聚焦重點(diǎn)、綜合施策、放管結(jié)合、精準(zhǔn)發(fā)力。
3.推動(dòng)資源綜合利用和礦區(qū)生態(tài)保護(hù)，不僅要加強(qiáng)政府部門(mén)的監(jiān)督管理，也要強(qiáng)化煤層氣企業(yè)的內(nèi)部管控，還要持續(xù)擴(kuò)大社會(huì)參與監(jiān)督;
4.維護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，促進(jìn)煤層氣產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，必須細(xì)化不同部門(mén)“放管服”改革措施，提高煤層氣管理的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，形成“九牛爬坡、一起用力”，共同打造轉(zhuǎn)型升級(jí)“山西樣本”;要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)來(lái)激發(fā)投資熱情，通過(guò)放管結(jié)合、破解頑癥來(lái)加快勘查開(kāi)采，通過(guò)企地共建、聯(lián)合懲戒來(lái)守住安全環(huán)保底線，通過(guò)采氣輸氣用氣協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、主力氣田與產(chǎn)業(yè)基地配套建設(shè)來(lái)增強(qiáng)發(fā)展后勁。
(二)關(guān)于《辦法》的主要?jiǎng)?chuàng)新內(nèi)容
《辦法》共8章46條，制度創(chuàng)新內(nèi)容可以概括為“四個(gè)兩”，即“兩個(gè)促進(jìn)”“兩個(gè)加快”“兩個(gè)提高”“兩個(gè)限期”。
1.強(qiáng)力促進(jìn)“企業(yè)加大投資”與“礦區(qū)強(qiáng)化保障”。
(1)在促進(jìn)企業(yè)加大投資方面，一是為鼓勵(lì)更多企業(yè)投資、參與煤層氣勘查開(kāi)采，明確煤層氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)準(zhǔn)入資格為“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)+凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣”;勘查開(kāi)采作業(yè)者則應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的技術(shù)能力;兩者不再捆綁。
二是為鼓勵(lì)企業(yè)加快勘查、早出成果，明確“已簽訂出讓合同并完成承諾投入、按照約定已繳納礦業(yè)權(quán)出讓收益的礦區(qū)”，在礦業(yè)權(quán)延續(xù)時(shí)不扣減面積;探礦權(quán)計(jì)算核減面積時(shí)，不包括探明儲(chǔ)量區(qū)域。對(duì)在本省境內(nèi)注冊(cè)，從事煤層氣勘查、開(kāi)采的獨(dú)立法人公司給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。
三是為倒逼企業(yè)加大投資、加快勘查開(kāi)發(fā)步伐，明確最低勘查投入未完成比例超過(guò)50%的探礦權(quán)，不予辦理延續(xù)登記。即適用國(guó)務(wù)院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第二十九條“未完成最低勘查投入”的“嚴(yán)重情形”。
(2)在促進(jìn)礦區(qū)強(qiáng)化保障方面。一是為使各級(jí)政府做到保障有力，明確了項(xiàng)目并聯(lián)審批、占用土地林地、管網(wǎng)互聯(lián)互通、儲(chǔ)氣調(diào)峰責(zé)任等政策措施。
二是為使礦區(qū)“有名有利”、礦業(yè)權(quán)人不再“縣縣辦公司”，明確要求“省財(cái)政、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)根據(jù)不同礦區(qū)的具體銷(xiāo)售氣量、銷(xiāo)售額及稅費(fèi)繳納等會(huì)計(jì)信息，確定設(shè)區(qū)的市、縣(市)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、應(yīng)分配收入”。
三是“研究探索建立煤層氣礦區(qū)補(bǔ)償機(jī)制”，以加快落實(shí)中共中央、國(guó)務(wù)院“加快建立支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型長(zhǎng)效機(jī)制”等規(guī)定。
2.著力聚焦“加快資源開(kāi)發(fā)”和“加快基地建設(shè)”
(1)在加快資源開(kāi)發(fā)方面，一是簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)審批登記。包括延長(zhǎng)探礦權(quán)登記年限，由原來(lái)的的首設(shè)2-3年、延續(xù)2年，統(tǒng)一為5年;取消“試采報(bào)批”，明確探礦權(quán)人“報(bào)告登記機(jī)關(guān)后即可進(jìn)行開(kāi)采，5年內(nèi)依法辦理采礦登記”;明確環(huán)境影響、泉域水資源評(píng)價(jià)不再作為采礦登記的前置條件，減少了采礦登記要件。從而減少報(bào)批頻次、便于持續(xù)作業(yè)，杜絕其他部門(mén)資料審批制約及時(shí)轉(zhuǎn)采現(xiàn)象，加快資源開(kāi)發(fā)利用。
二是鼓勵(lì)零散氣利用，減少直排和空燒，鼓勵(lì)礦業(yè)權(quán)人采用移動(dòng)式設(shè)施回收利用煤層氣，要求相關(guān)部門(mén)應(yīng)及時(shí)為其辦理氣體充裝、經(jīng)營(yíng)許可、臨時(shí)用地手續(xù)。
三是推進(jìn)煤層氣項(xiàng)目進(jìn)入政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)審批、落實(shí)多個(gè)部門(mén)并聯(lián)審批，大幅壓縮報(bào)批耗時(shí)。
(2)在加快基地建設(shè)方面，一是鼓勵(lì)煤層氣、致密氣、頁(yè)巖氣等“三氣”綜合評(píng)價(jià)、綜合利用，實(shí)現(xiàn)多氣同采共輸，攤薄基礎(chǔ)設(shè)施成本。
二是統(tǒng)籌礦區(qū)生態(tài)環(huán)保，落實(shí)保護(hù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、減少?gòu)U棄物排放和土地林地占用、規(guī)范煤層氣采出水排放、加強(qiáng)地質(zhì)災(zāi)害防治等要求，建設(shè)綠色礦山。
三是根據(jù)自然資源部和國(guó)家林草局意見(jiàn)，對(duì)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已經(jīng)設(shè)置的煤層氣礦業(yè)權(quán)，允許在核心保護(hù)區(qū)內(nèi)繼續(xù)勘查、在一般控制區(qū)內(nèi)繼續(xù)開(kāi)采(不得擴(kuò)大生產(chǎn)區(qū)域范圍);落實(shí)生態(tài)環(huán)保部2018年政策，允許礦區(qū)管網(wǎng)以“無(wú)害化”方式穿(跨)越自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)等禁采區(qū)，提升持續(xù)、穩(wěn)定供應(yīng)能力。
四是鼓勵(lì)礦區(qū)空間復(fù)合利用。針對(duì)煤層氣礦業(yè)權(quán)范圍較大、礦區(qū)抽采設(shè)施布置與高速公路選線多集中于河谷地帶難于避讓、不少礦區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠缺等實(shí)際，為促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與基地建設(shè)同步，明確“經(jīng)項(xiàng)目安全論證、雙方簽署互保協(xié)議，可以分層設(shè)置土地使用權(quán)和煤層氣礦業(yè)權(quán)，實(shí)現(xiàn)地上地下空間分開(kāi)使用”;“鼓勵(lì)煤層氣與煤炭企業(yè)在礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)共建共享煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用地面設(shè)施”。
3.大幅提高“最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)”和“勘查開(kāi)采透明度”
(1)在提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)方面。根據(jù)國(guó)務(wù)院2013年要求、中辦國(guó)辦《試點(diǎn)意見(jiàn)》部署，以及近年來(lái)我省煤層氣區(qū)塊勘查投入實(shí)際情況，將1998年以來(lái)30年未調(diào)整的最低勘查投入“最高為每平方千米每年1萬(wàn)元”，調(diào)整為每5年為一個(gè)階段，梯級(jí)提高最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)(3、5、8、10萬(wàn))，最高為每平方千米每年10萬(wàn)元，以加快企業(yè)無(wú)投資意愿、無(wú)開(kāi)發(fā)實(shí)力、資源無(wú)開(kāi)發(fā)前景等“三無(wú)區(qū)塊”退出。
(2)在提高勘查開(kāi)采透明度方面，一是要求公示具體的勘查實(shí)施、開(kāi)發(fā)利用及礦區(qū)生態(tài)修復(fù)方案(即“三合一”方案)及評(píng)審意見(jiàn)。過(guò)去此類(lèi)資料秘而不宣，個(gè)別企業(yè)自編自評(píng)后粗制濫造，影響野外施工和用地報(bào)批，妨礙地方參與和社會(huì)監(jiān)督。
二是對(duì)年度實(shí)物工作量、外方投資作業(yè)情況等具體信息公示，提出了硬性要求;對(duì)境外投資企業(yè)擬轉(zhuǎn)移合作合同權(quán)利和義務(wù)，要求在我廳網(wǎng)站公示基本信息，并向省級(jí)主管部門(mén)備案轉(zhuǎn)移結(jié)果。
三是及時(shí)公布對(duì)煤層氣礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息的核查、抽查情況。讓更多的人了解煤層氣區(qū)塊“是誰(shuí)在干”“怎么干的”“干得如何”。
4.率先實(shí)施“限制勘查年限”加“限期完成轉(zhuǎn)采”
根據(jù)國(guó)務(wù)院2013年對(duì)煤層氣礦業(yè)權(quán)人“限期提交資源儲(chǔ)量報(bào)告”“限期完成產(chǎn)能建設(shè)”，2018年對(duì)油氣企業(yè)“加快探明儲(chǔ)量動(dòng)用”的要求，明確三項(xiàng)規(guī)定：
一是“探礦權(quán)有效期限為5年，可以續(xù)期2次”，即最長(zhǎng)為15年。
二是對(duì)存續(xù)時(shí)間超過(guò)15年、接近20年的煤層氣探礦權(quán)，考慮到央企資產(chǎn)核算考核、穩(wěn)定對(duì)外合作等因素，明確允許其延續(xù)一次(5年)，期滿后如未提交探明儲(chǔ)量則不再延續(xù)。
三是明確“探礦權(quán)人提交探明地質(zhì)儲(chǔ)量后，應(yīng)在3年內(nèi)申請(qǐng)采礦權(quán)登記。3年內(nèi)未完成轉(zhuǎn)采登記的，探礦權(quán)不再延續(xù)。”
四、加強(qiáng)政策協(xié)同，深化企地合作，防止權(quán)力濫用，全面實(shí)施《辦法》
《辦法》的制訂與發(fā)布，向省內(nèi)外、行業(yè)內(nèi)外釋放了我省深化改革、加快發(fā)展的強(qiáng)烈信號(hào)。其貫徹實(shí)施，也必將對(duì)提高我省能源領(lǐng)域治理能力，規(guī)范煤層氣勘查開(kāi)采行為，促進(jìn)煤層氣增儲(chǔ)上產(chǎn)，加快非常規(guī)氣基地建設(shè)，產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。在貫徹實(shí)施中，需要做好三方面工作。
(一)關(guān)注相關(guān)改革，加強(qiáng)政策協(xié)同，不斷釋放政策紅利
2020年3月以來(lái)，省委省政府密集研究了能源革命綜合改革試點(diǎn)工作，煤層氣方面已經(jīng)審議和將要出臺(tái)的制度主要有：山西省煤成氣增儲(chǔ)上產(chǎn)三年行動(dòng)計(jì)劃、煤層氣勘查開(kāi)采項(xiàng)目審批流程、煤炭采空區(qū)(廢棄礦井)煤層氣抽采安全規(guī)程、煤成氣增儲(chǔ)上產(chǎn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法、支持晉城市先行先試有關(guān)事項(xiàng)。由此，以能源革命綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案為統(tǒng)領(lǐng)，以《辦法》為主軸的“1+N”煤層氣制度創(chuàng)新體系即將形成。我們自然資源系統(tǒng)和相關(guān)企業(yè)，要在認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《辦法》精神、主要條款、創(chuàng)新措施的基礎(chǔ)上，注意了解、及時(shí)研究省政府和省直各部門(mén)陸續(xù)發(fā)布的配套政策、實(shí)施意見(jiàn)，增強(qiáng)全面理解、綜合運(yùn)用政策的能力和水平，包括系統(tǒng)內(nèi)部礦產(chǎn)、土地、林草、地環(huán)政策的集成運(yùn)用，用好政務(wù)服務(wù)一體化平臺(tái)，使專(zhuān)項(xiàng)改革更好地融入綜合改革大局，借勢(shì)而為，乘勢(shì)而上。
(二)深化企地合作，展開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)研究，持續(xù)優(yōu)化政策執(zhí)行
貫徹實(shí)施《辦法》，自然資源部門(mén)和油氣企業(yè)雖然職責(zé)不同、分工不同，但都是主力軍。深化審批改革，加強(qiáng)要素保障，自然資源部門(mén)(包括林草局)肩負(fù)重任;加快增儲(chǔ)上產(chǎn)、保護(hù)礦區(qū)生態(tài)，油氣企業(yè)是責(zé)任主體;要做出成績(jī)，必須緊密合作。如何破解“圈而不探、占而不采”頑癥，《辦法》開(kāi)出了藥方，我們要不打折扣、強(qiáng)化剛性執(zhí)行;如何實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)做大、企地雙贏”，我們還需要深入研究，挖掘潛力空間。特別是統(tǒng)籌油氣資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)、協(xié)調(diào)不同主體地權(quán)與礦權(quán)配置的特殊政策，既蘊(yùn)含很大的創(chuàng)新空間，也面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)管控壓力。希望各油氣企業(yè)與自然資源部門(mén)的同志們，加強(qiáng)交流，共謀良策，探索建立相應(yīng)的規(guī)程規(guī)范，把項(xiàng)目安全論證、雙方簽署互保協(xié)議做細(xì)做實(shí)，把礦區(qū)油氣管線“無(wú)害化”穿(跨)越四類(lèi)保護(hù)區(qū)做精做好，使政策紅利“發(fā)得放心、用得安心”。
(三)認(rèn)真履職盡責(zé)，防止權(quán)力濫用，確保政策用好用足
總體來(lái)講，貫徹實(shí)施《辦法》，對(duì)自然資源部門(mén)而言，更多的是簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)，把該放的權(quán)力真正放出去、該辦的事項(xiàng)及時(shí)辦結(jié)、該精減的事項(xiàng)和要件切實(shí)砍掉、該提醒企業(yè)注意的及時(shí)提醒到;對(duì)油氣企業(yè)而言，更多的是擴(kuò)大自主權(quán)、控制好風(fēng)險(xiǎn)，把需要自主決定的權(quán)力行使好、需要履行的義務(wù)及時(shí)做到位、需要政府職能部門(mén)明確的主動(dòng)提出來(lái)、需要救濟(jì)的依法主張權(quán)利;兩家的共同任務(wù)是按照規(guī)定，落實(shí)放管結(jié)合，堅(jiān)決守住底線。大家都要認(rèn)真履職盡責(zé)，做到不越位、不缺位、不錯(cuò)位，確保政策用好、用足，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出新貢獻(xiàn)。
山西省自然資源廳
